SINTESIS HISTORICA
De acuerdo a al
estudio y seguimiento de los diferentes procesos de reforma llevados a cabo en
Venezuela, podemos evidenciar logros acumulativos en la transformación del
sector público, evidenciándose los siguientes hechos:
La primera etapa se inicia en 1959 en el
advenimiento del período democrático bajo la presidencia de Rómulo Betancourt y
termina en 1964. Tiene el mérito de iniciar un estudio sistemático de nuestra
Administración Pública a través de la elaboración de un diagnóstico estratégico
que permitió identificar los siguientes problemas:
-
La
necesidad de una simplificación de los procedimientos administrativos
-
La
necesidad de transformación del Servicio Civil y
-
La
necesidad de una redistribución de competencias en el sector público.
Este trabajo
perdió apoyo político producto de que el gobierno estaba más interesado en la
solución de los problemas políticos internos.
Al iniciarse la segunda etapa del trabajo de
reforma, bajo la presidencia del Dr. Raúl Leoni durante 1964-1969 surge la
necesidad de recuperar el apoyo del gobierno y este período se caracterizó por
el énfasis que se dio a la capacitación del personal nacional, con miras a la
sustitución de los asesores extranjeros, pero la actividad de reforma derivó en
un conjunto de proyectos aislados y de estudios por encargo de organismos o
personalidades gubernamentales, que atendían a pedidos y presiones de urgencia
y no a la selección prioritaria de las áreas más importantes.
Vale la pena
destacar los logros alcanzados en el campo de la transformación y
reorganización del Servicio Civil en Venezuela y la Oficina Central
Para 1969 surge un
cambio fundamental en la conducción del país con la ascensión al poder del
Presidente Rafael Caldera, iniciándose a partir de entonces la tercera etapa de la reforma. Hasta
la fecha, la orientación básica de los proyectos de reforma se fundamentaba en
el modelo de Max Weber, en virtud de que lo que se trataba entonces era de
crear un marco administrativo legal que proporcionará las condiciones
institucionales básicas para impulsar el proceso de desarrollo. La Comisión de Reforma
presidida por Brewer-Carlas consolida una estrategia de reforma con una base
teórica, en la que plantea la vinculación de la planificación económica con la
planificación administrativa.
Uno de los méritos
principales del equipo de reforma de este período, es el haber proporcionado
una participación activa, entusiasta y efectiva por parte de los funcionarios
de todos los niveles de las instituciones públicas, convirtiendo la reforma en
un proceso endógeno en cada organismo.
La cuarta etapa se inicia en 1974 y abarca
la presidencia de Carlos Andrés Pérez, para esa fecha se hacia evidente la
necesidad de modernizar las instituciones del Estado, en virtud de problemas
tales como: despilfarro de los recursos financieros y falta de control de los
institutos autónomos y entes descentralizados.
La comisión de Reforma
Integral de la Administración
Pública
Otro de los
aspectos sobre los cuales trabaja esta Comisión fue el relativo a la función
pública. El estudio de lo contenciosos-administrativo que hasta la fecha espera
la consideración del Congreso Nacional y el estudio de la
Ley Orgánica
Al inicio de la quinta etapa, encontramos una tarea
de reforma deteriorada y circunscrita a una Unidad de Planificación
Administrativa CORDIPLAN. La disminución de los ingresos públicos, por el
cambio en la situación internacional del mercado petrolero, hace presente la
necesidad de racionalizar el gasto público.
Quizás por estas
razones el Presidente herrera procede ya al final de su período constitucional
a crear nuevamente la
Comisión de Administración Pública. Cabe destacar que aun en
el corto período de vigencia de esta comisión, sus documentos recogen tres
líneas estratégicas que van a jugar un papel fundamental en la evolución de la
reforma:
-
La
revisión del concepto de regionalización en relación al proceso de
descentralización
-
La
consideración del elemento político como una variable a manejar en un proceso
de instauración del mérito.
-
La
tesis del acercamiento de la
Administración al ciudadano, a través de un proceso de
simplificación de los procedimientos y del establecimiento de información al
público.
En la sexta etapa, se asegura
un mayor grado de participación democrática a la vez que mayores son los
niveles de eficiencia administrativa. Como una de sus tareas se propone
elaborar un proyecto de Reforma Integral del Estado.
El mérito fundamental del trabajo en esta etapa es el de haber incluido
elementos distintos a los que tradicionalmente han sido tratados en procesos de
la misma naturaleza. El hecho de ir más allá del estudio de los problemas
administrativos de nuestras instituciones públicas, haciendo consideraciones en
cuanto a lo político, social, económico y jurídico.
La democracia de América Latina ha sido, aspiración de vieja data, ya
que una nación latinoamericana está en constante posibilidad de volver a vivir
en dictaduras, o en democracias tan titubeantes que ellas mismas van
adquiriendo a veces rasgos autoritarios.
En la región concurren varios factores que determinan una inestabilidad
esencial en las democracias, los cuales podrían ser agrupados de la siguiente
forma:
-
Carencia
de una institucionalidad sólida: este factor hace referencia a que el Estado y
sus instituciones no cristalizan de manera profunda. Los poderes frecuentemente
están en un lugar distinto al consagrado por el régimen jurídico. Ni
parlamentos fuertes, ni judicatura respetable, ni administración eficiente,
constituyen la realidad institucional.
-
Falta
de una cultura democrática arraigada: a pesar de la aspiración democrática en
América Latina parece tener rango de prejuicio popular, las prácticas
democráticas y sus implicaciones no forman parte de la cultura común, de allí
que falten pilares fuertes para hacer del ejercicio de las libertades una
manera de vivir.
-
Crisis
económicas recurrentes: la situación de América Latina evidencia con claridad
como la región no supera sus limitaciones económicas, con aparatos productivos
deficientes, carentes de una estrategia certera y agobiados por e peso inmenso
de la deuda externa.
-
Pobreza
creciente: Las franjas de la población sometidas a la pobreza relativa y a la
pobreza crítica se han convertido en un hecho estructural y no en un fenómeno
cíclico, producto de oscilaciones coyunturales. La pobreza crece dentro del
marco de los instrumentos y las políticas disponibles, no parece reversible.
-
Restricciones
de carácter externo: los requerimientos de la geopolítica mundial y
hemisférica, junto al creciente proteccionismo de los países industrializados,
la creación de estructuras internacionales como el Mercado EEUU-Canadá.
La democracia latinoamericana se instaura en medio del regocijo popular.
Rápidamente se establecen o restablecen as libertades individuales. Surgen los
partidos políticos y se marcha a los procesos electorales. Posteriormente se
establecen un acuerdo para pasar a logros superiores en el plano económico y
social. Sin embargo, nuestras democracias tienen un tendencia a estancarse en
sus conquistas iniciales, mostrando gran incapacidad para remontarse hacia sus
otras ofertas.
COPRE COMO RESULTADO DE LA VOLUNTAD DE
Este decreto tiene
algunas características que conviene poner en relieve, para explicar el alcance
del mandato asumido:
-Proponer el
Proyecto de Reforma Integral del Estado PRIE: Tal proyecto constituye el objetivo
fundamental de la COPRE
y tiene el propósito de establecer los cursos fundamentales de cambio en la
sociedad venezolana.
- Presentar
propuestas de corto plazo: El decreto presidencial plantea modalidades
diferentes con respecto a comisiones similares existentes anteriormente. Una de
ellas consiste en que la COPRE
no fue concebida para presentar un informe final al concluir e período
presidencial. Por el contrario, se planteó que se presentarán progresivamente
propuestas en distintos aspectos, enderezadas a facilitar la reforma integral
del Estado.
- Asesorar al
Presidente de la República :
Esta Comisión recibió el encargo de asesorar al Jefe de Estado en materias de
su competencia, lo cual establece una proximidad realmente fundamental con el
Presidente y abrió un camino de consultas y de posibilidades de implementación,
infrecuentes en este tipo de organismo.
- Adoptar un
régimen de consultas: no se concibió esta Comisión como un equipo aislado cuya
integración fuese suficiente para resolver las responsabilidades que le fueron
encomendadas, sino que se planteó la necesidad de la consulta y la
investigación como parte del cumplimiento de la consulta y la investigación
como parte del cumplimiento efectivo de su labor.
-Propiciar la
plena vigencia de los principios constitucionales: En el decreto se reconoce el
papel normativo fundamental de la Constitución y los valores que ella comporta,
pero también se asume que no ha sido cabalmente aplicada y que ello es
necesario para garantizar el mantenimiento y desarrollo de la democracia.
- Promover la
modernización, democracia y eficiencia: Al cabo de un tiempo de exploración y
análisis, es evidente que el Decreto fue muy preciso en cuanto a las
necesidades fundamentales del sistema político-social de Venezuela. La idea de
la modernización democrática en el marco de un Estado eficiente, se ha
constituido en el eje estratégico de la reforma
- Comprometer la
administración pública con la reforma de Estado: El Decreto establece la plena
colaboración de todas las dependencias del Poder Ejecutivo con la COPRE. Tal lineamiento
muestra la importancia que le fue asignada a esta Comisión en las directrices
que el Presidente de la
República formuló en su acción de gobierno.
De todas estas
características se desprende que el proceso planteado iba más allá de lo que se
habían propuesto los gobiernos anteriores. Es decir, junto a la modernización
de la administración pública se propone la reforma integral del Estado.
La reforma del
Estado es un proceso político, por cuanto comporta una redistribución del poder
social, desde los núcleos centralizadores hacia los ciudadanos y desde el
centro político-administrativo hacia la provincia.
La consulta se
concibió en una triple vertiente:
-
Como
mecanismo para conocer las demandas de los distintos sectores de la sociedad.
Los cuales eran sus aspiraciones, las intensidades relativas de éstas y los
núcleos de opinión que las sustentan.
-
Como
método para validar las propuestas. No se podía suponer que los productos de la Comisión correspondían
automáticamente con las demandas de la sociedad.
-
Como
proceso de creación de un ambiente de opinión y de fuerzas favorables a las
reformas. La consulta ha servido para que se estructure un pensamiento y una
disposición coherente alrededor del esfuerzo reformador.
La formación de un torrente de opinión dirigido hacia el cambio, es uno
de los políticos más relevantes de la última década en Venezuela, teniendo las
propuestas de la Copre
como importante referencia intelectual y programática para su formulación.
-
Ley
Orgánica del Régimen Municipal
-
Ley
de Elección y Remoción de los Gobernadores.
-
Reforma
de la Ley Orgánica
-
Ley
Orgánica del Consejo de Judicatura.
Las reformas son
para Venezuela un programa estratégico. El futuro del país estará orientado por
el esfuerzo que se haga en relación al proyecto reformador, con dos efectos
fundamentales:
-
Comunicar
una mayor estabilidad y un mayor grado de consenso al sistema político en la
medida en que se aprecie los reclamas y demandas de la sociedad pueden tener
respuestas adecuadas.
-
Dotar
progresivamente a la sociedad de un programa de transformaciones, lo que hace
perfectamente previsible y conveniente que la fuerza desplegada por quienes
aspiran a que los cambios se multipliquen, y que las resistencias sean
enfrentadas con mayor audacia y energía. El resultado será una sociedad más
sólida institucionalmente, pero más conmovida por las exigencias.
Las áreas más
relevantes y con una mayor potencialidad desencadenante deben ser tratadas con
prioridad específicamente en aquellos aspectos que por su naturaleza son
proclives a ser reformados, o afectan a sectores más amplios de la sociedad.
Las líneas maestras del proceso reformador abarcan las siguientes áreas:
Las reformas políticas
Se orientan a
elevar substancialmente la calidad de la representación y la participación en
el sistema político. Constituyen el mecanismo esencial para que la condición
ciudadana pueda ser efectivamente desarrollada y para que los excesos de
algunas instituciones sean corregidos. Estas reformas contribuyen a rearticular
la relación entre el Estado y la ciudadanía y a mejorar la calidad del
liderazgo nacional.
La descentralización
Las reformas
tendientes a la descentralización
territorial tienen como objetivo profundizar la democratización de la gestión
pública y, al mismo tiempo, hacer más eficiente el funcionamiento del Estado,
el cual en algunos casos ha llegado a escalas de concentración que anulan la
efectividad de4 su labor. La descentralización es la expresión territorial de
la redistribución del poder social.
El fortalecimiento del Estado
de Derecho
El Estado de
Derecho es la garantía real de las libertades y de que cada agente social pueda
disponer de un horizonte confiable para sus actividades. Asegura que la
institucionalidad pública se remita a sus áreas de competencia, sin
desbordarse, propiciando que los ciudadanos puedan desplegar sus iniciativas
con libertad.
Profesionalización de la
función pública
Reformar la
administración pública es una de las bases del intento reformador. El elemento
central de tal objetivo consiste en que la función pública atienda
progresivamente a criterios en el mérito, antes que a los criterios
clientelares partidistas, sectoriales o grupales.
Desarrollo de las capacidades
del Estado para formular políticas públicas
Significa dotar al
Estado de lineamientos estratégicos claros para desempeñar su gestión en
actividades claves, de las cuales la ciudadanía pueda derivar un beneficio
concreto y substancial. Asimismo comprende recomendaciones relevantes en el
áreas donde se ha considerado que el estado debe elevar la calidad de su
contribución, propiciar y rodear de seguridad jurídica la actividad ciudadana.
Ellas son:
-Área económica
- Área social
- Área educativa
- Área de ciencia
y tecnología
- Área de cultura
La idea que
subyace en estos lineamientos es que su convergencia puede hacer que este
esfuerzo reformador se transforme en fuerzas endógenas, permanentes y
consistentes, del sistema político. La interiorización del proceso reformador,
a partir de este impulso inicial, es el principal resultado que cabe esperar de
los cambios propuestos en los centros neurálgicos del Estado y la sociedad.
LA MODERNIZACIÓN PROFUNDA DE LA SOCIEDAD Y
Los criterios
fundamentales que orientan la transformación son los siguientes:
La institucionalización de un
Estado fragmentado a un Estado coherente
La cohesión del
Estado no es sinónimo de centralización; ya se ha planteado como a
centralización excesiva puede ser un factor de dispersión, anarquía e
incoherencia. El esfuerzo dirigido hacia la coherencia no sólo admite sino
requiere una dinámica descentralizadora, pues sólo así pueden revertirse las
deseconomías de escala, la mutua anulación de capacidades entre instancias y
los excesos de costos.
Superar la
fragmentación del Estado no se refiere solamente a una determinada orientación
de la administración y de los procesos administrativos. También enfatiza su
institucionalización: el poder debe estar donde la Constitución y las
leyes lo determinan.
El fortalecimiento de la
organización ciudadana
La reforma de
Estado no es posible si, al mismo tiempo, no implica el cambio en la presencia
ciudadana. Es el único modo en el cual las fuerzas concentradoras de poder
pueden ser equilibradas, impidiendo que se desborden despóticamente.
El reconocimiento
de los derechos humanos por parte del sistema jurídico es condición necesaria
más no suficiente para el surgimiento de la condición ciudadana. La lucha por
la condición humana es, simultáneamente, la lucha por la construcción de
mecanismos de intermediación con el Estado y de dotación de formas
organizativas autónomas.
La descentralización del
Estado y la sociedad
La
descentralización tiene que ser entendida como un proceso político con una
expresión territorial e institucional. Significa una redistribución territorial
del poder, lo cual implica que algunos sectores del núcleo de dirección
político-económico van a perder o ver disminuido su papel mientras que otros,
en regiones y planos institucionales diferentes, encontrarán mejores
condiciones para desarrollar su influencia y capacidad dirigente.
La transformación del papel de
los partidos políticos
Los partidos
políticos son instituciones indispensables en el sistema democrático. Las
criticas que les hacen, desde la perspectiva de las reformas en discusión, no
pueden admitir, explícita o implícitamente, su negación.
Es evidente, sin
embargo, que los partidos deben experimentar una transformación substancial, de
modo que sus funcione se hagan acordes con las demandas de la sociedad. De no
ocurrir estos cambios, entonces si podría crearse un ambiente negativo hacia la
función de estas instituciones.
La planificación como
instrumento para superar la fragmentación
Hasta el presente,
los lineamientos, objetivos y metas de la planificación no han sido parte
estratégica del sector público. La planificación se ha limitado a jugar un
papel ideológico, al legitimar prácticas estatales con las que supuestamente se
persiguen fines sociales compartidos.
Desde otra perspectiva,
la planificación puede ser un eficaz instrumento de transformación, coadyuvante
a la reforma del Estado, pero es necesario cambiar la concepción predominante
en la materia.
La definición de los grandes
objetivos
Dentro de la
modernización propuesta y recuperando el papel que le corresponde en el proceso
de reformas, el Estado debe desarrollar una presencia de sentido estratégico.
Tal orientación significa centrar su papel en la precisión de los objetivos
esenciales de a sociedad, y no implicarse directamente en el plano
micro-social, como lo hace cotidianamente.
La precisión de las fronteras
entre el sector público y el privado
La privatización
de algunas empresas y actividades de la administración pública ha sido
presentada como panacea para enfrentar el exceso de presencia estatal. En la
medida en que algunas actividades públicas sean transferidas a nuevos agentes,
nuevos empresarios, formas diversas de autogestión, cooperación o cogestión,
las organizaciones ciudadanas podrán adquirir referencias alternativas en la
sociedad.
La privatización
puede ser, también, una manera de contribuir a hacer más competitiva la
economía, en la medida en que nuevos empresarios surjan y los ya existentes
puedan fortalecerse en determinadas ramas productivas, donde la competencia
deba ser estimulada.
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